Fique por Dentro

Ainda é necessário fazer uma reforma eleitoral?

Mestre em direito e políticas públicas e diretor técnico da Fundação 1º de Maio, Flavio Nogueira
Publicado em: 25/março/21   |   Autor: Flávio Nogueira

Primorosos 33 anos da vigência da atual Constituição Federal, o país atravessando graves problemas econômicos, o mundo passando por uma grave pandemia, ainda assim, o início dos trabalhos no Congresso Nacional em 2021 foi novamente marcado pela pauta eleitoral. As principais notícias no início de março foram sobre a necessidade de uma reforma eleitoral[1]. Por que mais uma reforma eleitoral? Para responder essa pergunta, vamos analisar alguns pontos.

Primeiramente sobre a democracia, que é considerada como o "[...] governo do povo, pelo povo e para o povo", frase do famoso “discurso de Gettysburg"[2] do 16º Presidente dos EUA Abraham Lincoln. Esse modelo é exaltado em nossa Carta Magana. Antes mesmo de iniciarmos a Constituição Federal (BRASIL, 1988), no preâmbulo, lá já está: Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembleia Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrático (...)”. No parágrafo único, do artigo 1º: “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”.

A democracia não é algo sólido, estático, pelo contrário, Paulo Napoleão Nogueira da Silva[3] dispõe:

A democracia não é forma, é substância. Com isso se está dizendo que a democracia é praticável tanto nos regimes republicanos, como nos regimes monárquicos; tanto nos sistemas de governo presidencialistas, como nos parlamentaristas, e nos diretoriais. 

Ela não depende de regime ou de sistema de governo, mas se o povo realmente está ou não exercendo seu poder. Lembre-se que foi possível votar no Brasil em 1993 para escolher entre o sistema parlamentarista, monárquico ou presidencialismo. Manteve-se o presidencialismo.

Pode-se afirmar que estamos sob a ótica da democracia semidireta ou participativa, a participação direta pode ser verificada por meio do plebiscito, referendo, iniciativa popular, ou mesmo pelo ajuizamento da ação popular. Sobre a participação direta não existem muitas reclamações, tão somente de facilitar e aumentar esse modelo.

Poderia iniciar a responder à pergunta do título sobre uma nova reforma eleitoral como o resultado da insatisfação no formato indireto de democracia, quando ele é exercido por seus representantes escolhidos pelo voto. Todavia, essa nova pauta eleitoral não surgiu da insatisfação popular no modo de escolha de seus representantes, ou mesmo, pela possibilidade, em razão dos avanços tecnológicos, de uma maior participação direta nas escolhas. Seria um equivoco de nossa parte afirma isso.

É sabido que o descontentamento popular como o sistema eleitoral tem aumentado ao longo dos últimos anos. Entretanto, isso é um movimento mundial, disputa de espaço e ideológico. Além disso, vários foram os avanços tecnológicos que estão conectando cada vez mais os parlamentares e o povo. As redes sociais estão cada vez mais influenciando as decisões de seus representantes.

De qualquer forma, ainda vai demorar um tempo para que todas as decisões possam ser tomadas diretamente pelo cidadão, ainda que possível por meio da tecnologia, não sabemos se isso realmente acontecerá. Devemos ir mais a fundo, olhar para o exercício do poder, a quem interessa uma nova reforma, o establishment que está se reorganizando.

Ao longo dos anos varias reformas infraconstitucionais[4] foram acontecendo, um ano sim outro não as quatro principais leis que normatizam todo o processo eleitoral do país passaram por transformações: Lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1995 (Lei dos Partidos Políticos), 9.504, de 30 de setembro de 1997 (Lei das Eleições), e 4.737, de 15 de julho de 1965 - Código Eleitoral e Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990 (a Lei de Inelegibilidade). Será que todas essas mudanças legislativas foram resultados da insatisfação popular? Claro que não.

O sistema eleitoral brasileiro, para as reformas que porventura possam vir a partir de 2021, não é a causa da atual pauta eleitoral. Pelo contrário, a Emenda Constitucional nº 97 de 04 de outubro de 2017 foi uma mudança necessária para o Brasil. Apesar dos altos e baixos ao longo dos anos no modelo eleitoral brasileiro, atualmente o momento é de início de ajustes, de maturidade democrática, um aperfeiçoamento da governabilidade que poderá vir a ocorrer. Vamos aprofundar um pouco sobre o nosso sistema eleitoral e o Brasil pós Constituição de 1988, para entendermos esse novo início.

O Direito Eleitoral reconhece somente como espécies de sistemas eleitorais o majoritário, o proporcional, o distrital e suas variantes e interseções[5]. A Constituição Federal dispõe que, art. 77, § 2°, o Presidente e Vice-Presidente da República, art. 28 e 32, § 2°, o Governador e Vice-Governador de Estado, art. 29, II, o Prefeito e Vice-Prefeito e, art. 46, Senador e dois suplentes serão escolhidos pelo sistema majoritário.

Por esse sistema, como regra, vence a eleição o candidato que obtiver a maioria relativa dos votos[6]. Ocorre em razão do que dispõe os artigos 29, inciso II, e 77 da Constituição Federal, a possibilidade de dois turnos para a eleição majoritária. Nessas hipóteses, caso o candidato com maior número de votos não obtenha a maioria absoluta, deverá ser realizado segundo turno entre os dois candidatos mais votados. Para ser eleito em primeiro turno essa maioria absoluta não é do total de eleitores, é eleito o candidato que obtiver mais da metade dos votos apurados, excluídos os votos em branco e os nulos.

Exigência somente para as eleições de Presidente da República, governador de estado e do Distrito Federal e prefeito de município com mais de 200.000 (duzentos mil) eleitores.

Ressalta-se, dessa não consideração dos votos nulos e brancos, que se criou uma distorção no Brasil.  Uma vez que tal fato permite que um candidato possa ter somente um voto e mesmo assim ser eleito. Como visto acima, no sistema majoritário brasileiro considera-se eleito o candidato que obtiver a maioria dos votos válidos, excluindo-se os brancos e os nulos. Ou seja, se houver uma chapa única e a grande maioria votar nulo ou em branco e somente o candidato votar nele, ele é considerado eleito.

De qualquer forma, o sistema majoritário não está em debate, apesar das discussões sobre o fim da reeleição. O que é preocupante é o constante ataque pelos brasileiros e governo ao modelo proporcional. A Constituição Federal de 1988 acolheu o sistema proporcional para a eleição dos Deputados Federais (art. 45, caput), dos Deputados Estaduais (art. 27, §1º), dos Deputados Distritais (art. 32, §3º) e dos Vereadores (art. 29)[7], dando continuidade a uma escolha política em vigor desde o Código Eleitoral de 1932.[8]

Uma peculiaridade do sistema brasileiro é a possibilidade que o eleitor possui desde as eleições de 1962, de votar apenas no partido, o chamado voto de legenda[9]. Quando ocorre este tipo de votação, o voto será contabilizado para a distribuição das cadeiras entre os partidos, não interferindo, no entanto, na ordem dos candidatos da lista.

O Código Eleitoral (Lei 4.737/1965) previa o processo de aplicação do sistema proporcional adotando o método do quociente eleitoral para a alocação das cadeiras. Este quociente é obtido dividindo-se o número de votos válidos pelo número de lugares a preencher, conforme estabelece o art. 106[10]. Até 2017, o partido ou coligação que não conseguisse atingir o número de votos indicado pelo quociente eleitoral não poderia participar da distribuição das cadeiras, não elegendo nenhum deputado, de acordo com o art. 109, §2º do Código Eleitoral[11].

A reforma de 2017 foi um grande avanço para o sistema proporcional brasileiro, pois sacramentou o fim das coligações para esse modelo e a volta da cláusula de barreira.

Além disso, o quociente eleitoral não é mais uma grande barreira para a distribuição das vagas, como observado em 2018 nas grandes cidades, o fim das coligações disseminou mais os votos entre os partidos, o que diminuiu o número de votos necessários para eleger um candidato. Respalda o argumento para os defensores do sistema proporcional, de que este seria mais eficaz do que sua antítese, o sistema majoritário, em espelhar na composição do Parlamento toda a diversidade que compõe uma sociedade democrática, livrando o processo político do jugo de uma “ditadura da maioria”.

Desta forma, o sistema proporcional teria o mérito de impedir o monopólio da maioria, proporcionando às correntes minoritárias o seu devido espaço nas Casas Legislativas:

Não é admissível negar o valor da democracia representativa. Ela busca tanto quanto possível fazer do Parlamento um sistema fiel da opinião pública partidária. Por meio dela assegura-se a representação das minorias, e não somente o controle desbragado das maiorias espezinhando as minorias públicas. É de aceitar como razoável a ideia da representação das minorias, garantida pela representação proporcional. [12]

Entretanto, ainda existem muitas criticas a esse sistema.  As grandes circunscrições eleitorais, necessárias para que um resultado proporcional seja obtido, acabam por enfraquecer o vínculo entre parlamentares e eleitores. Como muitos candidatos são eleitos em cada distrito, a identificação e avaliação do trabalho de cada um por parte do eleitor tornam-se mais difíceis.

Como observado no Brasil, onde o baixo grau de lembrança por parte dos eleitores dos candidatos em que votaram na última eleição, provável reflexo da falta de identificação entre representantes e representados[13]. Isto dificulta a fiscalização por parte dos cidadãos do desempenho do parlamentar, que passa a ter mais espaço para atuar em desatenção aos interesses de seus eleitores. Os representantes, então ficariam sem a necessidade imperiosa de prestar contas a seus eleitores, que não possuem controle da atividade parlamentar, gerando uma verdadeira representação sem accountability[14].

Todavia, com o crescimento de tecnologias que facilitam a transparência, hoje existe uma maior conectividade entre os eleitores, seus candidatos e mandatários. Observe o atual cenário em que muitos parlamentares mudam sus votos em razão de suas redes sociais. Existem ainda sites e programas que analisam os trabalhos realizados pelos mandatários. Portanto, esse argumento contrário de falta de representatividade não deve ser preponderante.

A falta de representatividade como argumento para mudar o sistema proporcional decorre também do fato de até hoje muitos eleitores não compreenderem o sistema de lista aberta usado no Brasil. Não é fácil aos cidadãos de uma país cuja maioria tem baixa instrução, entenderem que apesar de votarem em um candidato, podem eleger outro. Poucos brasileiros sabem ao certo quantos partidos existem atualmente, quanto mais exigir que conheçam os representantes de seus distritos. 

Como dito, provém essa confusão nos eleitores do sistema de lista aberta adotado no Brasil, que traz o problema do caráter personalista das disputas eleitorais, sem a oportunidade de aprofundar a discussão dos programas partidários. A personalização das disputas eleitorais brasileiras evidencia-se nas estruturas que os candidatos montam durante a disputa, com comitês e estratégias de campanha individuais.[15]

A adoção do voto proporcional como sistema eleitoral tende ao multipartidarismo, de acordo com a clássica análise que Maurice Duverger fez sobre o tema. Para ele, “sistema de partidos e sistema eleitoral são duas realidades indissoluvelmente ligadas, por vezes mesmo difícil de separar pela análise”. [16] Duverger argumenta que o próprio princípio da representação proporcional, qual seja, de propiciar participação às minorias, acarreta a multiplicidade partidária. Este sistema também desestimularia as alianças partidárias, uma vez que até agremiações médias ou pequenas conseguem se fazer representar isoladamente em um regime proporcional.[17]

Este multipartidarismo pode resultar em uma excessiva fragmentação partidária, obrigando o partido do governo a construir uma séria de alianças pós-eleitorais com outros partidos. Estes acordos, muitas vezes costurados em torno do fisiologismo, acabam por afastar o governo eleito da vontade expressada pelas urnas. [18] 

O Brasil passa por esses problemas que desde a redemocratização vieram crescendo para um cenário de intensa fragmentação partidária e de quase inviabilidade de se criar governabilidade. Essa pulverização do quadro partidário brasileiro tem desestruturado muitas legendas, há quase que uma promiscuidade na relação entre os Poderes Executivo e Legislativo, ocasionando prejuízos ao processo legislativo e de governo.

No momento atual de multipartidarismos, o partido do presidente, e até mesmo a coligação que o apoiou diretamente nas eleições, praticamente não garante sozinho uma base de apoio sólida no Congresso. Por isso que o Executivo, deve, então, forçosamente recorrer a amplas coalizões para assegurar condições mínimas para governar.

Sérgio Abranches denominou este sistema brasileiro como sendo um presidencialismo de coalizão, onde o presidente concede aos partidos aliados postos no Governo Federal em troca de apoio no Congresso Nacional, para garantir tranquilidade nas votações. Ocorre que, conforme afirma o próprio Abranches, tais coalizões tenderiam a ser frágeis e instáveis, delegando ao Presidente da República o delicado papel de árbitro dos constantes conflitos que surgem na base aliada. [19]

Quando o presidente não consegue ser um mediador de conflitos, pode-se criar um espaço de poder não preenchido, o poder legislativo tende a se tornar inerte, pois precisa do direcionamento do Executivo, o que abre espaço para o Judiciário adentrar na competência legislativa.

 A formação destas alianças imprescindíveis costuma ser um processo complexo e não raro ineficaz. Para Barry Ames, o processo decisório no Brasil é historicamente caracterizado por sua morosidade e alto custo para o Executivo:

Os últimos 33 anos da política brasileira, somados à experiência pluralista do período 1946-64, mostram que as instituições política do país criam uma permanente crise de governabilidade, de efeitos devastadores em épocas normais e capaz de debilitar até mesmo presidentes como Fernando Henrique Cardoso, que parecia ter nas mãos todos os trunfos. [20]

Barry praticamente relata o panorama atual ao afirmar que em um ambiente descentralizado, as articulações passariam a ser demasiadamente ineficientes, obrigando o governo em algumas ocasiões a negociar diretamente com os parlamentares o seu apoio em cada um dos projetos de maior relevância. A tônica destas negociações, entretanto, muitas vezes não passa por debates de ideias e discussões sobre os interesses nacionais. O motor destas composições políticas seria o fisiologismo e a liberação de emendas orçamentárias, práticas indispensáveis para satisfazer as pretensões eleitorais dos deputados. [21]

Os problemas advindos da fragmentação partidária, e de seus efeitos sobre a governabilidade, levou ao Congresso Nacional aprovar a Emenda Constitucional nº 97, de 04 de outubro de 2017 que recriou a cláusula de barreira e acabou com as coligações para as eleições proporcionais.

Em tese, agora o país estaria iniciando um bom caminho, pois a cláusula de barreira e o fim da coligação diminuiria o número de partidos. Então, por que ainda se está cogitando uma reforma eleitoral? Lembrem-se que a Câmara e o Senado já discutiram muitas das mudanças sobre o sistema proporcional em 2016 e 2017, quando da PEC 36/2016.

Basta observar os principais pontos do parecer dessa PEC: Instituir as federações de partidos e a habilitação prévia de candidaturas; Facultar às agremiações partidárias a realização de prévias e primárias; Dispor sobre financiamento público de campanhas por meio de fundo eleitoral e financiamento privado mediante contribuição de pessoas físicas; Permitir a veiculação de propaganda eleitoral paga na internet; Vedar as coligações nas eleições proporcionais; Estabelecer a aplicação do sistema eleitoral proporcional de listas preordenadas para as eleições de 2018 e 2020; Fixar a antecedência de nove meses das eleições para os requisitos da filiação partidária e do domicílio eleitoral; Além de dispor sobre normas de fidelidade partidária e de democracia interna dos partidos políticos.

O que difere a reforma eleitoral hoje. Como já foi dito acima, há uma crise de representatividade, o povo não consegue lembrar de quem votou, o Código Eleitoral é muito antigo, tem que ajustar os modelos com as novas tecnologias?

Não, o problema agora são outros, o Poder Judiciário e os partidos pequenos e médios que estão com medo de desaparecerem com o fim da coligação e retomada da cláusula de barreira. Sobre aquele, as últimas eleições têm demostrado que nessa constante disputa entre o legislativo e o executivo, houve reestruturação do establishment, e o Judiciário passou a ocupar muito dos poderes que deveriam ser exclusivos do Legislativo.

Realmente o Código Eleitoral necessita de uma reforma, mas se observado as notícias, o foco da atual reforma é realmente o Poder Judiciário: “Câmara instalou grupo de trabalho para propor alterações na legislação. Presidente da Casa diz haver subjetividade nas decisões e defende sistematização do Código Eleitoral.”[22] Esse subtítulo de uma notícia de 02 de março de 2021 demonstra a insatisfação do parlamento com o judiciário.

Acrescente-se que muitas das mini reformas realizadas ao longo dos anos foram para, de alguma forma, os partidos se ajustarem as jurisprudências do TSE e STF ou combater alguma intervenção desses ao Legislativo. Não estamos aqui defendendo o parlamento, mas não podemos eximir o Judiciário da culpa por várias decisões que interferiram diretamente no processo legislativo.

O Brasil, há pouco, acaba de completar 33 anos de vigência de sua atual Constituição, cujo modelo eleitoral passou por grandes modificações, mas poderia ter evoluído muito mais. Quando estávamos dando os primeiros passos, analisando os problemas da prática desse modelo de “Presidencialismo de Coalizão”, o ativismo judicial entrou em cena e tirou do ordenamento uma das primeiras e necessárias vacinas, que o próprio Poder Legislativo constatou, para que nosso modelo brasileiro pudesse se tornar eficiente.

A cláusula de barreira veio em nosso ordenamento pós CF/88 em 1995 na redação original da Lei dos Partidos Políticos – Lei 9.096/95. Todavia, passados 11 anos, em 2006, o STF por meio das ADIs 1351 e 1354 decretou a inconstitucionalidade de vários artigos dessa lei que tratava da cláusula de barreira, permitindo essa quantidade expressiva de partidos hoje existentes.

Não bastassem as decisões judicias, o Legislativo está enfrentando a sobreposição do regulamento sobre a norma eleitoral. O TSE possui o poder regulamentador, ou “normativo”. Esse poder regulamentador externado por meio de Resoluções e, necessário ao fiel cumprimento do processo eleitoral, também é abrigado pelo efeito vinculativo, em especial resoluções que regulamentam a eleição e que vinculam, como regra, a decisão dos juízes eleitorais.

O subjetivismo a que se referiu na reportagem o Presidente da Câmara decorre do fato de os tribunais na Justiça Eleitoral também sofrerem do mesmo problema encontrado nas demais cortes e no Direito Brasileiro, trata-se da falta de preocupação científica para com as decisões. O sistema jurídico brasileiro não impõe um padrão específico de racionalidade e de argumentação para os seus operadores do direito. Ao contrário, estimula a invocação de frases e de citações de juristas proeminentes como modelo de fundamentação, em detrimento da adoção e exposição de um sistema de raciocínio de construção própria ou de terceiros, claramente exposto. A adoção dessa tal sistemática impede a reconstrução da própria argumentação adotada, inviabilizando questionamentos e a própria reprodução da suposta fundamentação.[23]

O fato é que, na parte prática, observa-se das decisões, pelo menos, a preocupação de seus prolatores em deixar expresso que determinado entendimento firmado sobre um tema específico deve ser mantido no mesmo pleito eleitoral para os demais casos. Apesar de os ministros do TSE usarem, na fundamentação de seus votos e nas ementas, o termo leading case[24] quando julgam os primeiros casos de um determinado tema em uma eleição, ou fazem referências a ele, ou quando há modificação do entendimento.

Não obstante a presença dessa preocupação, inúmeras mudanças são vistas nas jurisprudências durante o pleito sob as escusas e alcunhas de excepcionalidade do julgado, exceções, ou coisa do gênero. Não se pretende aqui registrar alguma nominação, ação que poderá ser entendida como uma crítica direcionada, mas as mudanças no processo eleitoral feitas na undécima hora pelo judiciário se tornaram rotineiras nas últimas eleições.

Apesar de que em tese, não haveria como fugir da robustez dos efeitos das decisões do TSE do principio da anuidade. O STF, no julgamento de 2012, dispõe claramente que “[...] é razoável concluir que a Constituição também alberga uma norma, ainda que implícita, que traduz o postulado da segurança jurídica como princípio da anterioridade ou anualidade em relação à alteração da jurisprudência do TSE”[25]. Não é o que é visto na prática.

Tomemos como exemplo recente a discursão sobre candidatura avulsa. O STF começou a discutir a candidatura avulsa em razão de pedidos de registro que subiram para a Suprema Corte. Esse tema ainda assombra o legislativo, pois no final de 2019 houve uma audiência pública no Recurso Extraordinário (RE) 1238853 para tratar da possibilidade de candidatura avulsa.

A possibilidade de candidatura avulsa, amplia, ou melhor, escancara a possibilidade de “candidatos laranjas” de determinados grupos de interesses, especialmente o econômico. Esse tema nem deveria ser apreciado pelo Judiciário, é uma discussão que deve ser feita unicamente no legislativo.

Não estamos afirmando que o Judiciário foi o culpado de todas as mazelas hoje existentes no processo eleitoral. Muito pelo contrário, contribuiu demais com a nossa democracia, todavia houve muitas interferências desnecessárias desse Poder no sistema eleitoral.

Outro exemplo e esse é provavelmente a causa dessa próxima reforma eleitoral, a criação da cota de negros. Esse tema interferiu na distribuição do fundo, não foi no ano da eleição, foi após o processo eleitoral, ter começado, no início da campanha eleitoral. Essa foi a gota d’agua, a maior interferência no legislativo, por mais que o objeto seja importante e a conquista tenha sido salutar para a democracia, deve-se observar que os fins não justificam os meios.

Esse tema surgiu de uma consulta feita ao Tribunal Superior Eleitoral, que, nos termos do § 1º do art. 1º da Instrução Normativa TSE nº 2/2010, apresentou a sua manifestação, que reproduzimos em parte:

“(...) Trata-se de consulta formulada por Benedita Souza da Silva Sampaio, Deputada Federal, sobre a possibilidade de reserva de vagas e distribuição proporcional do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC) e do tempo de propaganda eleitoral para candidaturas de mulheres negras e de negros em geral, aplicando-se como paradigma o julgamento deste Tribunal Superior na Consulta nº 0600252-18.2018.

(...)

Pelo exposto, e considerando as decisões proferidas na ADI nº 5617 e na Consulta nº 0600252-18.2018, bem como o disposto na Lei nº 12.288/2010 (Estatuto da Igualdade Racial), a consulente formulou os seguintes questionamentos (ID. 11856638, fls. 29-30):

Ressalta-se que parecer do então Vice-Procurador Geral Eleitoral, Dr. Humberto Jacques de Medeiros foi pela impossibilidade de provimento da consulta, tendo em vista que se trata de matéria legislativa, senão vejamos:

1. O legislador adotou medidas com reserva de quantitativos mínimos de recursos financeiros e de candidaturas para mulheres, mas não o fez para negros.

2. Embora seja louvável a pretensão de serem adotadas medidas ampliativas de representação política da população negra, a obrigatoriedade de o Estado discriminar positivamente candidaturas com recorte de etnia e cor da pele, impondo aos partidos políticos o dever de recrutar candidaturas no grupo vulnerável dos negros, carece de fonte legislativa que a imponha.

3. A legislação impõe que o Poder Público, aí incluída a Justiça Eleitoral, adote medidas para superação da desigualdade, mas não chega ao ponto de impor aos Partidos Políticos a reserva de vagas e financiamento a integrantes da população negra.

4. Ao mesmo tempo que a legislação não impõe a reserva de vagas e recursos financeiros, ela seguramente consente com a sua prática dentro da constitucional autonomia partidária.

5. Em outras palavras, é possível, sim, que partidos políticos deliberem por reservar vagas nos partidos políticos para candidatos negros; por destinar a campanhas dos candidatos negros 30% o Fundo Especial de Financiamento de Campanha; por distribuir o tempo de propaganda eleitoral gratuita no rádio e na televisão para candidatos da população negra.

Parecer pela resposta negativa a todos os quesitos da consulta, por ausência de previsão legal, mantendo-se legítima, contudo, a opção de determinada agremiação partidária, no exercício de sua autonomia, por fixar critérios de reserva de vagas e recursos financeiros para candidatas e candidatos negros.

 

Todavia, para surpresa de todos que labutam no Direito Eleitoral foi o conhecimento e a resposta positiva. Decidiram “pela aplicabilidade da decisão a partir das eleições de 2022, mediante a edição de resolução do Tribunal”.

Apesar de ter o Tribunal Superior Eleitoral entendido pela aplicação somente para 2022, o Supremo Tribunal Federal, em decisão monocrática do Min. Ricardo Lewandoski deferindo liminar da medida cautelar, determinou “a imediata aplicação dos incentivos às candidaturas de pessoas negras, nos exatos termos da resposta do TSE à Consulta 600306-47, ainda nas eleições de 2020”, APF Nº 738.

Como se pode observar, várias foram as decisões e resoluções que o legislativo entendeu que adentraram à sua competência legislativa. Deve-se ter a compreensão que o processo eleitoral não é algo simples, não são somente normas. O Tribunal Superior Eleitoral já tem muito que tomar conta, cada um deve se ater ao que lhe compete.

O sufrágio de caráter universal (art. 14, CF/88), no Brasil, necessariamente demanda um processo eleitoral que envolve ampla estrutura física e material (juízes, urnas, servidores, colaboradores, locais de votação, internet, intranet), e jurídica (normas eleitorais, resoluções, portarias conjuntas entre vários órgãos da estrutura administrativa, entre outras).

Comenta-se acerca dessa estrutura para deixar claro que o processo eleitoral não é constituído somente por normas, visto que envolve pessoas para o desenvolvimento dos mais diversos serviços, desde o transporte de urnas, até a manutenção das redes de informática, como também para a fiscalização de propagandas, candidatos, partidos, coligações e, porque não, o próprio eleitor.

Quando o presidente da Câmara dos Deputados afirma que “fazer uma legislação possível, uma legislação mais moderna, mais atualizada, para que tenhamos êxito no processo eleitoral de muito mais transparência, cidadania, com respeito à democracia.” Ele quer dizer que é necessário atualizar o procedimento, modernizar o processo, que o TSE tem se apegado demais em questões de competência do parlamento e burocratizado demais o processo eleitoral.

Concordamos que deve haver uma reforma eleitoral. Não pode haver mais surpresas durante o pleito, hoje muitos candidatos estão tendo as contas rejeitadas[26] por terem recebido dinheiro de fundo partidário destinado a cota de negros e que foram repassados para o majoritário. Como penalizar esses candidatos, sequer existe lei sobre o tema?

Passaríamos muitas páginas só descrevendo as intervenções do Tribunal Superior Eleitoral, que talvez na tentativa de fazer o bem, acabaram prejudicando o nosso processo eleitoral algumas vezes, como ocorreu na decretação de inconstitucionalidade da cláusula de barreira pela primeira vez.

 A perda do mandato por infidelidade partidária é outro exemplo, que também foi uma criação do Tribunal Superior Eleitoral e referendado pelo STF. Essa decisão traria um importante avanço se não tivesse posteriormente, em nova jurisprudência, possibilitado a mudança de partido sem perda de mandato de detentores que migrassem para um partido novo, recém criado. Surgiram dessa construção jurisprudencial muitos dos partidos hoje existentes.

Como dito, a eleição de 2022 será a primeira eleição para o Congresso Nacional com a vigência da cláusula de barreira e o fim das coligações em conjunto. Muitos partidos que vislumbram não alcançar o mínimo da cláusula, pedem novamente o fim da coligação, ou a criação de outro sistema. Entendo que primeiro ser testado a atual fórmula.

Existem outras soluções além de mudar o sistema, porque não colocar a federação de partidos para aqueles que não ultrapassarem, são soluções que não desnaturam o que demorou para ser construído, a possibilidade de menos partidos, o que facilita a governabilidade.

Por fim, não discordamos que é necessário aprimorar o processo judicial eleitoral, o direito eleitoral, os instrumentos e processos administrativos, visto que o Código Eleitoral ter quase sessenta anos de vigência.

Entretanto, modernizar o processo eleitoral não significa, modificar o sistema proporcional. É necessário sistematizar o processo e criar uma segurança jurídica, isso sim deve ser realizado com urgência. O processo judicial eleitoral tem que ser atualizado para que os partidos, os candidatos e a população possam ter mais segurança e transparência de todo o processo. Quanto ao sistema eleitoral, entendemos que o momento é de observação e não de mudanças.



[3] SILVA, Paulo Napoleão Nogueira da. Curso de Direito Constitucional. 2 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999. p. 63

[4] Pequena lista de Leis que alteraram o Código Eleitoral, A Lei das Eleições, Lei dos Partidos e Lei das Inelegibilidades:  Lei 9.259/1996; Acrescenta parágrafo único ao art. 10, dispõe sobre a aplicação dos arts. 49, 56, incisos III e IV, e 57, inciso III, da Lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1995, e dá nova redação ao § 1º do art. 1º da Lei nº 1.533, de 31 de dezembro de 1951. Lei 9.693/1998; Modifica a Lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1995 (Lei dos Partidos Políticos), para tratar de punição ao partido político mediante suspensão de cotas do Fundo Partidário. Lei 9.840/1999; Altera dispositivos da Lei no 9.504, de 30 de setembro de 1997, e da Lei no 4.737, de 15 de julho de 1965 – Código Eleitoral. Lei 10.408/2002; Altera a Lei no 9.504, de 30 de setembro de 1997, que estabelece normas para as eleições, para ampliar a segurança e a fiscalização do voto eletrônico. Lei 10.740/2003;  Altera a Lei no 9.504, de 30 de setembro de 1997, e a Lei no 10.408, de 10 de janeiro de 2002, para implantar o registro digital do voto. Lei 11.300/2006; Dispõe sobre propaganda, financiamento e prestação de contas das despesas com campanhas eleitorais, alterando a Lei no 9.504, de 30 de setembro de 1997. Lei 12.034/2009; Altera as Leis nos 9.096, de 19 de setembro de 1995 - Lei dos Partidos Políticos, 9.504, de 30 de setembro de 1997, que estabelece normas para as eleições, e 4.737, de 15 de julho de 1965 - Código Eleitoral. Lei 12.875/2013; Altera as Leis nos 9.096, de 19 de setembro de 1995, e 9.504, de 30 de setembro de 1997, nos termos que especifica. Lei 12.891/2013; Altera as Leis nos 4.737, de 15 de julho de 1965, 9.096, de 19 de setembro de 1995, e 9.504, de 30 de setembro de 1997, para diminuir o custo das campanhas eleitorais, e revoga dispositivos das Leis nos 4.737, de 15 de julho de 1965, e 9.504, de 30 de setembro de 1997. Lei 12.976/2014; Altera o § 3º do art. 59 da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, para estabelecer a ordem dos painéis na urna eletrônica. Lei 13.107/2015; Altera as Leis nos 9.096, de 19 de setembro de 1995, e 9.504, de 30 de setembro de 1997, para dispor sobre fusão de partidos políticos. Lei 13.165/2015; Altera as Leis nos 9.504, de 30 de setembro de 1997, 9.096, de 19 de setembro de 1995, e 4.737, de 15 de julho de 1965 - Código Eleitoral, para reduzir os custos das campanhas eleitorais, simplificar a administração dos Partidos Políticos e incentivar a participação feminina.

[5] DE MORAIS, José Luiz Bozan;  STRECK, Lenio Luiz. Ciência Política e Teoria do Estado. 8. Ed. Ver. E atualizada. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2014.  pag. 200

[6] DE MORAIS, José Luiz Bozan; STRECK, Lenio Luiz. Ciência Política e Teoria do Estado. 8. Ed. Ver. E atualizada. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2014.  pag. 200


[7] Os dispositivos citados possuem as seguintes redações: “Art. 45. A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, Território e no Distrito Federal.”; “Art. 27 (...)§ 1º. Será de quatro anos o mandato dos Deputados Estaduais, aplicando-lhes as regras desta Constituição sobre sistema eleitoral, inviolabilidade, imunidades, remuneração, perda de mandato, licença, impedimentos e incorporação às Forças Armadas.”; “Art. 32. (...)§ 3º. Aos Deputados Distritais e à Câmara Legislativa aplica-se o disposto no art. 27.”.

[8]  PORTO, Walter Costa. Dicionário do Voto. Brasília: UnB, 2003, p. 385

[9]NICOLAU, Jairo. Sistemas Eleitorais. 5. ed. Rio de Janeiro: FGV, 2004, p. 57.

[10] “Art. 106. Determina-se o quociente eleitoral dividindo-se o número de votos válidos apurados pelo de lugares a preencher em cada circunscrição eleitoral, desprezada a fração se igual ou inferior a meio, equivalente a um, se superior.” São considerados votos válidos nas eleições proporcionais aqueles conferidos às legendas partidárias e aos candidatos regularmente inscritos, conforme o art. 5º da Lei 9.504/97, que possui a seguinte redação: “Art. 5º. Nas eleições proporcionais, contam-se válidos apenas os votos dados a candidatos regularmente inscritos e às legendas partidárias.”Logo, os votos brancos e nulos são excluídos da contagem.


[11] “Art. 109 (...) § 2º. Só poderão concorrer à distribuição dos lugares os Partidos e coligações que tiverem obtido quociente eleitoral.”.

[12] FERREIRA, Luis Pinto. Comentários à Constituição Brasileira. Vol. 1. São Paulo: Saraiva, 1989, p. 355.

[13] Pesquisa realizada pelo IUPERJ no Rio de Janeiro em 2002 revelou que 70% dos eleitores não lembravam em quem tinham votado para deputado estadual ou deputado federal nas eleições de 1998. O trabalho mostrou ainda, que dois meses após o pleito de 2002, já 30% dos eleitores não recordavam quem haviam escolhido para ocupar aqueles cargos. Segundo Alberto Almeida : “O esquecimento,bastante generalizado, confere muitos poderes aos deputados e pouca capacidade de controle aos eleitores.” ALMEIDA, Alberto. Amnésia eleitoral: em quem você votou para deputado em 2002? E em, 1998? . In: RENNÓ, Lúcio. Soares, Glúcio Ary Dillon (Org.). Reforma Política: Lições da história recente. Rio de Janeiro: FGV, 2006, p. 35

[14]    De acordo com Lúcio Rennó: “Accountability já foi traduzida para o português como responsabilidade democrática e está relacionada à capacidade de prestação de contas entre eleito e eleitor,proporcionada pelas regras do sistema político.” RENNÓ, Lúcio. O dilema do rico: número de candidatos, identificação partidária e accountability nas eleições de 2002 para a Câmara dos Deputados. In: RENNÓ, Lúcio; Soares Glúcio Ary Dillon (Org.). Reforma Política: Lições da história recente. Rio de Janeiro: FGV, 2006, p. 56. 

[15] NICOLAU, Jairo. A reforma na representação proporcional no Brasil. In: BENEVIDES, Maria Victoria; Kerche Fábio; Vannuchi Paulo (Org.). Reforma Política e Cidadania. São Paulo: P. Abramo, 2003, p. 204.

[16] DUVERGER, Maurice. Os Partidos Políticos. 2 ed. Brasília: UnB, 1980, p. 239.

[17] SILVA, Icléa Hauer da. O voto distrital. Rio de Janeiro: UFRJ, 1986, p. 20.

[18] NICOLAU, Jairo. Sistemas Eleitorais. 5. ed. Rio de Janeiro: FGV, 2004, p. 56.

[19] ABRANCHES, Sérgio. Presidencialismo de coalizão: O dilema institucional brasileiro. In: TAVARES, José Antônio Giusti (Org.). O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira. Brasília: Instituto Teotônio Vilela, 2003, p. 72.

[20] AMES, Barry. Os entraves da Democracia no Brasil. Rio de Janeiro, FGV, 2003, p. 18.

[21] Ibidem, p. 328.

[22] https://g1.globo.com/politica/noticia/2021/03/01/barroso-recebe-lira-para-discutir-reforma-eleitoral.ghtml

[23] RODRIGUES, J. R. Como Decidem as Cortes? Para uma crítica do Direito (brasileiro). Rio de Janeiro: FGV, 2013. P.75


[24] Exemplos de Leading case: Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral nº 77355, Acórdão de 01/03/2016, Relator(a) Min. HENRIQUE NEVES DA SILVA, Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico, Data 28/04/2016, Página 53-54); - LEADING CASE: AgR-REspe nº 77355, de 1º.3.2016 - Quanto à contabilização como gastos eleitorais dos serviços advocatícios de consultoria no curso das campanhas eleitorais e a não consideração dos serviços prestados em processo jurisdicional-contencioso. 1. LEADING CASE - RO nº 474642, de 26.11.2013: Impossibilidade de o Ministério Público instaurar, no respectivo âmbito, inquérito voltado a levantar dados para instruir a representação eleitoral.

[25] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 637485, Relator(a):  Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgado em 01/08/2012. Acórdão eletrônico DJe-095, divulg. 20-05-2013, publicado 21 maio 2013

[26] https://www.midiamax.com.br/politica/transparencia/2021/apos-presidente-1o-e-2o-secretarios-de-camara-tem-contas-reprovadas

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